À la fin de l’année dernière, la Commission Von der Leyen a annoncé le lancement d’un Pacte vert pour l’Europe. En raison de la pandémie de COVID-19, la priorité a été donnée à un plan de relance européen au début de cette année. En ce qui concerne les bâtiments, la Renovation Wave joue un rôle important sur les deux plans. Dans le même temps, des négociations budgétaires sont également en cours au niveau européen pour la période 2021-2027. Cet article donne une description des développements actuels et de leur impact sur la création d’un parc immobilier climatiquement neutre.


Quid du cadre politique ?

Il existe grosso modo deux façons pour l’Union européenne de parvenir à un parc immobilier climatiquement neutre : d’une part, en élaborant de nouvelles réglementations ou en révisant les réglementations existantes et, d’autre part, en soutenant financièrement les projets pertinents par l’intermédiaire du budget européen. 

Réglementation européenne

Les directives et les règlements, mais aussi d’autres documents tels que les arrêtés d’exécution, les actes délégués et les accords, constituent une partie importante de cette réglementation. La modification de règlements existants ou l’élaboration de nouveaux règlements ont généralement pour base une proposition de la Commission européenne (CE) (son organe administratif) approuvée par le Parlement européen (PE) (qui représente la population) et le Conseil européen (qui représente les États membres) ; les parties impliquées diffèrent selon le type de réglementation. La réglementation peut inclure des missions confiées à la Commission européenne, des obligations de transposition pour les États membres ou des obligations directement valables pour l’ensemble du marché européen. 

Budget européen

Les possibilités de financement de l’Union européenne sont déterminées dans un accord appelé Cadre financier pluriannuel (CFP) toujours pour une période entre 6 et 7 ans. Une première proposition de budget est élaborée par la Commission européenne, après quoi le Conseil européen et le Parlement européen doivent donner leur approbation. Le CFP a toujours comporté six composantes fixes au cours des dernières années, à savoir l’économie, la cohésion (qui représentent à elles deux environ 50 % du budget), le développement durable (environ 30-40 % du budget), le financement de l’« administration européenne » (6-7 %), la « sûreté de l’État » et le rôle de l’Europe dans le monde (le budget restant). Ces dernières années, le budget a toujours été de l’ordre de 1 % de la totalité du revenu national brut (RNB) européen. 

Les activités sont définies sur la base du programme pluriannuel de la Commission européenne, lequel regroupe un certain nombre d’ambitions et est établi tous les cinq ans par une nouvelle équipe dirigeante. Le président de la Commission européenne fait partie de cette équipe ; celui-ci est nommé sur proposition du Conseil européen et après approbation du Parlement européen en fonction du résultat des élections européennes. 

Comment le cadre politique est-il établi ?

Le processus d’élaboration de ces ambitions comporte grosso modo trois phases : l’élaboration d’un plan d’approche, la révision ou la rédaction de la réglementation concernée et la mise en œuvre de la réglementation révisée ou de la nouvelle réglementation. Parallèlement, il existe des programmes de subvention dont les thèmes sont déterminés en fonction des ambitions de la Commission européenne. Les programmes Horizon Europe (anciennement Horizon 2020) et LIFE en sont des exemples bien connus. En raison du chevauchement des différentes phases dans la mise en œuvre du programme pluriannuel et du budget européen, plusieurs initiatives sont menées en parallèle. Ainsi, on assiste actuellement à la mise en œuvre de la nouvelle réglementation et de la réglementation révisée de la Commission Juncker (2014-2019), à l’élaboration de plans d’approche dans le cadre du programme pluriannuel par la Commission von der Leyen (2019-2024) et à la définition d’un nouveau budget européen (le CFP 2021-2027). 
 
 Le tableau ci-dessous fournit un résumé des trois initiatives en cours (source : Agoria) :  

 

Dix priorités pour l’Europe

La Commission Juncker (2014-2019) a formulé dix priorités faisant office de fil conducteur pour sa législature, parmi lesquelles figure la création d’une union de l’énergie garantissant un approvisionnement en énergie fiable et indépendant. La Commission souhaitait également réduire autant que possible les charges administratives inutiles. En matière d’approvisionnement énergétique, trois objectifs ont été poursuivis : la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l’accroissement de l’efficacité énergétique et l’augmentation de la part réservée aux énergies renouvelables. Pour y parvenir, la Commission a décidé de réviser un certain nombre de directives et règlements : la directive sur l’efficacité énergétique (DEE), la directive sur les énergies renouvelables (DER), la directive sur la performance énergétique des bâtiments (DPEB) et un paquet de mesures visant à remodeler le marché de l’électricité.

Clean Energy Package

La simplification administrative s’est traduite par l’introduction d’un nouveau règlement, le règlement sur la gouvernance, qui a regroupé les différentes obligations de rapportage découlant des différentes directives en un seul plan décennal, le Plan national énergie-climat (PNEC). Un certain nombre de réglementations relatives aux produits ont également été révisées dans le cadre du programme d’écoconception et d’étiquetage énergétique. Cet ensemble de directives et de règlements est connu sous le nom de « Clean Energy Package ». Les directives révisées ont été publiées en 2018 et 2019, certaines d’entre elles devant impérativement être transposées en droit national en 2020 (DPEB et DEE) ou en 2021 (DER). Les États membres doivent donc déterminer comment et à travers quelle réglementation les exigences peuvent être transposées au mieux. Pour ce faire, ils peuvent toujours consulter des parties prenantes comme Agoria. 

Le processus global s’est étalé sur environ 7 ans et comprenait trois phases : l’élaboration du Plan d’action de 2014 à 2016, la révision de 2016 à 2019 et la transposition nationale de 2018 à 2021 (voir la figure 1).

Figure 1 : représentation schématique des différentes phases (source : Agoria) 

Green Deal européen

La Commission von der Leyen (2019-2024) a fait part des six ambitions qui animeraient leur législature, parmi lesquelles figurent la volonté de faire de l’Europe le premier continent à devenir climatiquement neutre et celle de préparer autant que possible le continent à l’ère digitale. Pour atteindre cet objectif, le Pacte vert pour l’Europe a été présenté comme l’une des ambitions de la Commission, qui lui a donné la forme d’une feuille de route pour la poursuite du développement économique. Dans le cadre du Pacte vert pour l’Europe, la Commission européenne a défini un certain nombre d’objectifs politiques, dont la « Décarbonisation de l’énergie ». Cet objectif sera atteint grâce à un certain nombre d’initiatives, comme par exemple la Renovation Wave, c’est-à-dire l’augmentation du nombre de rénovations du parc immobilier existant. L’introduction de la loi sur le climat est un autre exemple connu. En 2020, la Commission a commencé à élaborer un plan d’action pour ces initiatives.

Renovation Wave

Un plan d’action spécifiquement dédié à la Renovation Wave sera présenté par la Commission européenne dans le courant du troisième trimestre de cette année. En guise de préparation, deux consultations publiques ont été lancées, l’une visant à obtenir un feedback sur la proposition de création d’une feuille de route de la Commission européenne et la seconde sous forme d’une enquête comportant des questions sur les obstacles, les opportunités et les points d’attention entourant l’augmentation du taux de rénovation. Par ailleurs, une étude préparatoire est en cours pour explorer les approches à adopter en matière de politique de rénovation et de modernisation de l’environnement bâti. Outre les possibilités d’augmenter le taux de rénovation, cette étude porte également sur sept autres thèmes, dont l’élimination progressive des bâtiments en mauvais état, la digitalisation, le confort et le financement des rénovations. Des options visant à étendre l’obligation à des exigences minimales pour les bâtiments sont également envisagées. 

Le Pacte vert pour l’Europe venait tout juste de voir le jour lorsque la pandémie de COVID-19 a contraint la Commission à se concentrer sur l’élaboration d’un plan de relance économique (Recovery Plan).

Plan de relance européen

En raison de l’impact économique du coronavirus, l’Union européenne a dû reconsidérer ses initiatives de départ en fonction de leur impact sur la reprise économique. À la demande du Conseil européen, la Commission européenne a donc élaboré un plan de relance visant à rendre la reconstruction économique aussi fructueuse que possible. Fidèle à l’idée selon laquelle « il ne faut jamais gaspiller une bonne crise », la Commission a également veillé à ce que le plan de relance contribue à la poursuite  des objectifs du Pacte vert pour l’Europe, à savoir la transition verte et digitale. Le nouvel outil le plus important du plan de relance est la « Facilité pour la reprise et la résilience ». Par ailleurs, outre un fond d’urgence (rescEU), un outil sera également mis en place pour éliminer les inégalités entre les États membres résultant de la pandémie de COVID-19 (REACT-UE). Le plan de redressement total est une initiative temporaire qui s’étale sur une durée de trois ans. 

Facilité pour la reprise et la résilience

La Facilité pour la reprise et la résilience (FRR) permet aux États membres de demander des prêts et des subventions pour relancer leur économie. Un total de 676 milliards d’euros est disponible à cette fin dans le cadre de la proposition actuelle du Conseil européen. Pour bénéficier de ce fonds, chaque État membre devra élaborer un plan de relance et de résilience dans le cadre du semestre européen. Ce plan sera ensuite évalué par la Commission européenne sur la base d’un certain nombre de critères, dont le potentiel de croissance, la création de nouveaux emplois et les efforts fournis en termes de transition verte et de digitalisation. Ensuite, après approbation exceptionnelle du Conseil européen, il sera soumis sous forme d’acte d’exécution (Implementing Act) au Comité économique et financier, un organe consultatif de la Commission composé de représentants des administrations nationales. 

Afin de permettre la réalisation du plan de relance, la Commission a examiné, lors de l’élaboration du budget européen (CFP 2021-2027), la manière dont des ressources supplémentaires pourraient être dégagées au niveau européen.

Budget européen (CFP 2021-2027)

Le budget 2014-2020 touchant à sa fin, des négociations sont également en cours entre la Commission, le Conseil et le Parlement concernant un nouveau budget européen pour la période 2021-2027. En plus des éléments permanents du budget, cette édition doit aussi tenir compte des objectifs climatiques définis dans le Pacte vert pour l’Europe. Au début de cette année, il avait en effet été annoncé qu’au moins 25 % du budget serait consacré au climat. Dans le plan de relance, ce pourcentage a été porté à au moins 30 % du budget (CFP 2021-2027), en plus d’un nouveau prêt européen (Next Generation EU). Concrètement, cela signifie que les appels à propositions de certains programmes de subventions, tels qu’Horizon Europe (anciennement Horizon 2020), LIFE et le Fonds de cohésion, seront vraisemblablement axés sur le climat (voir figure 2). Le Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) est également un fonds intéressant pour l’immobilier. 

Figure 2 : Interprétation schématique de la proposition de CFP 2021-2027 du Conseil européen (source : Agoria)

Next Generation EU

Le déploiement du programme Next Generation EU est envisagé pour dégager les ressources financières supplémentaires nécessaires au plan de relance. Il s’agit d’un nouvel instrument de financement pour lequel l’Union européenne souscrira à un emprunt conjoint, car ce type d’emprunt permet une plus grande souplesse. L’emprunt servira principalement à financer la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR). Des taxes européennes seront introduites pour le remboursement de l’emprunt, telles qu’une taxe sur les déchets plastiques non recyclés (2021), une taxe sur le CO2 (2023) et éventuellement une taxe sur les transactions financières (2026-2027). En outre, la Commission examine également si le système d’échange de quotas d’émission (SCEQE) peut être étendu à l’aviation et à la navigation. De plus, les coûts de gestion, par exemple, sont inclus dans le CFP 2021-2027. L’emprunt conjoint doit être remboursé avant le 31 décembre 2058. 

Rôle des États membres tels que la Belgique

Les États membres peuvent faire entendre leur voix de plusieurs manières dans le processus d’élaboration des programmes de travail et budgets européens. Pour ce faire, une distinction est opérée entre les représentants des gouvernements (chefs d’État et ministres) et les administrations (fonctionnaires). La représentation des gouvernements se fait principalement par le biais du Conseil européen. Selon le type de réglementation, le Conseil peut, par exemple, approuver, modifier ou rejeter de nouvelles propositions. Il est également chargé de désigner un candidat à la présidence de la Commission européenne. Les propositions relatives aux budgets européens sont également adaptées, si besoin est, puis approuvées par le Conseil européen. En Belgique, c’est le Premier ministre, c’est-à-dire le chef du gouvernement fédéral belge, qui représente le pays au sein du Conseil européen. 

Les représentants des administrations nationales ont un rôle à jouer dans la formulation des propositions de politiques au sein de la Commission européenne. Ils ont la possibilité de siéger dans des comités consultatifs, qui sont, par exemple, invités à approuver des actes d’exécution (Implementing Acts). Ces actes visent généralement à préciser le contenu et les aspects techniques de la réglementation. En raison de la répartition des compétences entre les différentes autorités nationales et régionales en Belgique, les représentants belges ne sont pas non plus les mêmes pour chaque conseil consultatif. Des représentants des trois Régions participent par exemple au Comité sur la Performance énergétique des bâtiments, alors que des représentants de l’administration fédérale siègent au Comité de réglementation sur l’Écoconception, qui approuve les propositions de nouvelle réglementation et de révision de la réglementation. 

Prochaines étapes

La prochaine étape dans le cadre des développements actuels relatifs à la politique climatique européenne est l’approbation du budget européen (CFP 2021-2027) par le Parlement européen. Le Conseil européen doit encore approuver la proposition de la Commission européenne de porter les objectifs climatiques à 50 % ou 55 % du budget pour 2030 (contre 40 % actuellement). Si elle est approuvée, la Commission européenne devra procéder à une révision des plans nationaux énergie-climat (PNEC) afin de déterminer si des mesures supplémentaires sont nécessaires pour atteindre le nouvel objectif. Parallèlement, la Commission européenne est en train d’élaborer un plan d’approche pour la mise en œuvre de la Renovation Wave, lequel sera présenté dans le courant du second semestre de cette année. Au sein d’Agoria, ces dossiers sont suivis par le Comité Building Technology 2.0 et les groupes de travail correspondants. Pour plus d’informations sur la participation à ce groupe de travail, cliquez ici.